Appalti e costo del lavoro: la verifica di congruità diventa dinamica

Il fatto

La Sezione V del Consiglio di Stato è tornata sul rapporto tra costo del lavoro e valutazione delle offerte negli appalti pubblici. Il nodo riguarda gli appalti cosiddetti ad alta intensità di manodopera, quelli in cui il costo del personale rappresenta la componente prevalente del valore complessivo (si pensi ai servizi di pulizia, vigilanza, logistica, ristorazione collettiva).

Il principio affermato è netto: nel verificare la sostenibilità economica di un'offerta, la stazione appaltante non può fermarsi alle tabelle ministeriali del costo del lavoro. Deve considerare anche gli aggiornamenti dei contratti collettivi nazionali (CCNL) applicabili, comprese le dinamiche retributive intervenute o prevedibili durante l'esecuzione del contratto. È quella che possiamo definire una verifica "dinamica" della congruità.

Inquadramento normativo

Il riferimento è il Codice dei contratti pubblici, il d.lgs. 36/2023. Il Codice impone alle stazioni appaltanti di individuare nei documenti di gara i costi della manodopera e di verificare che l'offerta non comprima in modo anomalo tale voce. La logica è duplice: garantire la serietà dell'offerta e tutelare i lavoratori impiegati nell'appalto.

Le tabelle ministeriali sul costo del lavoro hanno valore indicativo, non vincolante in senso assoluto. Sono un parametro di riferimento, costruito su valori medi e tarato su un dato momento storico. Il Consiglio di Stato chiarisce che affidarsi solo a quelle tabelle, quando i CCNL sono stati rinnovati o aggiornati, significa fotografare un costo del lavoro non più attuale.

La congruità, in altre parole, va misurata sul costo reale e aggiornato del lavoro, non su un dato cristallizzato. Un'offerta che appare sostenibile sulla tabella ministeriale può rivelarsi anomala alla luce degli scatti retributivi previsti dal contratto collettivo di riferimento.

Implicazioni pratiche

Per gli operatori economici il messaggio è chiaro: l'offerta economica va costruita sui valori contrattuali effettivamente vigenti, non sull'ultima tabella ministeriale disponibile se nel frattempo il CCNL è cambiato. Un'offerta troppo bassa rispetto al costo del lavoro aggiornato espone al rischio concreto di esclusione per anomalia.

Per le stazioni appaltanti aumenta l'onere istruttorio. La verifica di congruità non può essere un controllo formale e meccanico sulla tabella di riferimento. Richiede di accertare quale CCNL si applica, in quale versione, e quali oneri retributivi comporta nel periodo di esecuzione.

C'è poi una ricaduta sui lavoratori. Una congruità calcolata sul costo reale del lavoro riduce il rischio che l'aggiudicazione avvenga a scapito dei diritti retributivi del personale impiegato. È il profilo di tutela che giustifica l'attenzione del giudice amministrativo.

Resta un margine di valutazione: l'operatore può sempre giustificare scostamenti documentando efficienze organizzative o economie di scala reali. Ciò che non può fare è ignorare l'aggiornamento contrattuale come se non esistesse.

Cosa fare in concreto

• Verifica il CCNL applicabile e la sua versione vigente prima di formulare l'offerta: individua il contratto collettivo corretto per la prestazione e accerta gli aggiornamenti retributivi in essere.
• Costruisci il costo della manodopera sui valori aggiornati, includendo scatti e dinamiche retributive prevedibili nel periodo di esecuzione, non solo sull'ultima tabella ministeriale.
• Predisponi una documentazione giustificativa solida: se l'offerta presenta voci ridotte, prepara fin da subito le evidenze sulle efficienze organizzative o economiche che le sostengono.
• Per le stazioni appaltanti, struttura la verifica di anomalia in modo motivato, dando conto del CCNL considerato e dell'attualità dei valori utilizzati.
• Conserva traccia delle fonti (circolari ministeriali, rinnovi contrattuali, tabelle) impiegate nel calcolo, per resistere a eventuali contestazioni in sede di gara o di contenzioso.

La pronuncia conferma una direzione consolidata: negli appalti la sostenibilità dell'offerta si misura sul costo reale del lavoro. Chi partecipa o gestisce gare ha interesse a recepire questo standard fin dalla fase di progettazione dell'offerta.

Disclaimer

Contributo informativo a cura di Tamburro & Partners - Avv. Giuseppe Tamburro. Non costituisce parere legale.