Appalti ad alta intensità di manodopera: la verifica di congruità del costo del lavoro

La verifica di congruità del costo del lavoro: cosa ha chiarito il Consiglio di Stato

Negli appalti pubblici ad alta intensità di manodopera il costo del personale è la voce decisiva. La giurisprudenza amministrativa, in linea con l'orientamento della Sezione V del Consiglio di Stato, ha precisato un punto che ha effetti concreti sulle gare: la valutazione della congruità del costo del lavoro deve tenere conto degli aggiornamenti della contrattazione collettiva, non solo dei valori riportati nelle tabelle ministeriali.

La distinzione è sostanziale. Le tabelle del Ministero del Lavoro sono uno strumento ricognitivo: fotografano il costo medio orario a una certa data. La fonte dell'obbligazione retributiva, però, resta il contratto collettivo nazionale di lavoro (CCNL) applicabile, che può essere stato rinnovato dopo la pubblicazione delle tabelle. Da qui l'esigenza di una verifica dinamica, ancorata al dato contrattuale aggiornato e non a una fotografia ormai superata.

Inquadramento normativo

Il perimetro è tracciato dal d.lgs. 36/2023, il Codice dei contratti pubblici. L'art. 11 impone agli operatori economici di applicare il CCNL il cui ambito di applicazione sia strettamente connesso con l'oggetto dell'appalto, individuato dalla stazione appaltante negli atti di gara.

Il pilastro della materia è l'art. 41, comma 13, secondo cui nei contratti il costo della manodopera è scorporato dall'importo soggetto a ribasso. In altri termini: l'impresa può ribassare sugli altri costi, ma non sul costo del lavoro stimato dalla stazione appaltante, salvo dimostrare in sede di verifica un'organizzazione più efficiente. Questo rende il costo del personale il fulcro dell'intero giudizio di sostenibilità dell'offerta.

Il secondo riferimento decisivo è l'art. 110 d.lgs. 36/2023, che disciplina la verifica dell'offerta anormalmente bassa. È in questa sede che la stazione appaltante deve accertare, con un'istruttoria effettiva, che i costi indicati siano coerenti con i minimi salariali fissati dal CCNL aggiornato. Una verifica condotta sulle sole tabelle datate non soddisfa lo standard probatorio richiesto.

Cosa cambia nella pratica

Per gli operatori economici il messaggio è chiaro: l'offerta deve essere costruita sui valori retributivi vigenti al momento della presentazione, includendo gli effetti dei rinnovi contrattuali già intervenuti. Indicare un costo del lavoro allineato a tabelle superate espone al rischio di esclusione in sede di verifica dell'anomalia.

Per le stazioni appaltanti l'onere è speculare. Non basta richiamare le tabelle ministeriali per dichiarare congrua o incongrua un'offerta: occorre un confronto puntuale con il CCNL applicabile nella sua versione aggiornata. Un'istruttoria carente su questo profilo è terreno fertile per il contenzioso.

C'è poi un effetto a valle che merita attenzione. La verifica dinamica del costo del lavoro non è un formalismo: è lo strumento che protegge la tutela retributiva dei lavoratori impiegati nell'appalto. Sottostimare il costo del personale significa, nei fatti, programmare un appalto che non regge i minimi contrattuali, con ricadute sui salari effettivi e sul rischio di pratiche elusive.

Cosa fare in concreto

Per gli operatori economici:

1. Verificate il CCNL applicabile indicato negli atti di gara e accertatevi di costruire l'offerta sui minimi tabellari aggiornati, inclusi i rinnovi recenti.
2. Documentate fin dall'offerta le voci del costo del lavoro, così da reggere senza difficoltà un'eventuale richiesta di giustificazioni ex art. 110.
3. Se rivendicate un'organizzazione più efficiente, predisponete prove concrete: la deroga sul costo della manodopera va dimostrata, non affermata.

Per le stazioni appaltanti:

1. Conducete la verifica di congruità confrontando l'offerta con il CCNL vigente, non con le sole tabelle ministeriali alla data della loro pubblicazione.
2. Verbalizzate un'istruttoria effettiva sull'anomalia: motivazioni puntuali riducono il rischio di annullamento in sede giurisdizionale.

Consigliamo, sia agli operatori sia alle amministrazioni, di adottare procedure interne che impongano un controllo sull'aggiornamento del CCNL prima della presentazione dell'offerta o dell'avvio della verifica.

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Contributo informativo a cura di Tamburro & Partners - Avv. Giuseppe Tamburro. Non costituisce parere legale.